本文為博爾森咨詢研究院“區(qū)縣國(guó)資國(guó)企”專題的最后一篇，重點(diǎn)從國(guó)資監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)改革兩個(gè)層面介紹當(dāng)前區(qū)縣國(guó)資國(guó)企的改革現(xiàn)狀，并總結(jié)當(dāng)前區(qū)縣國(guó)資國(guó)企改革關(guān)注重點(diǎn)。文末可獲取本專題已發(fā)表的其余研究成果，感謝您的關(guān)注。

2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱22號(hào)文）出臺(tái)，開啟了新一輪國(guó)資國(guó)企改革的序幕。

隨著“1+N”改革文件體系的出臺(tái)，國(guó)企改革的“四梁八柱”頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建完畢，國(guó)資國(guó)企改革向縱深推進(jìn)，國(guó)資國(guó)企改革重點(diǎn)逐步聚焦以下領(lǐng)域：

在當(dāng)前我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革提速的總體態(tài)勢(shì)下，區(qū)縣國(guó)資國(guó)企根據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)陸續(xù)開展自身改革，但由于我國(guó)“國(guó)家所有、分別代表”的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，各地方各層級(jí)的國(guó)資國(guó)企改革與當(dāng)?shù)卣陨砀母镉兄芮嘘P(guān)系。

區(qū)縣行政單位處于我國(guó)三級(jí)行政單區(qū)劃的最基層，受轄區(qū)發(fā)展水平影響，其國(guó)資國(guó)企改革步伐相對(duì)滯后于中央和省市層級(jí)，各類型區(qū)縣國(guó)資國(guó)企改革水平也存在差異。

本文重點(diǎn)從國(guó)資監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)改革兩個(gè)層面介紹當(dāng)前區(qū)縣國(guó)資國(guó)企的改革現(xiàn)狀，并總結(jié)當(dāng)前區(qū)縣國(guó)資國(guó)企改革關(guān)注重點(diǎn)。

開發(fā)區(qū)國(guó)資國(guó)企改革現(xiàn)狀

得益于開發(fā)區(qū)較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，開發(fā)區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)成為了四種類型區(qū)縣國(guó)有經(jīng)濟(jì)中發(fā)展較為良好的一個(gè)，其國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)展相對(duì)較快。

國(guó)資監(jiān)管改革現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)開發(fā)區(qū)的管理模式大致可以分為政府主導(dǎo)型、政府參與型以及政府服務(wù)型這三種模式，在不同管理模式下，開發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管主體和監(jiān)管方式存在差別。

政府主導(dǎo)型模式中，地方政府授權(quán)區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理，區(qū)管委會(huì)以區(qū)財(cái)政局或者下設(shè)專門的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國(guó)資監(jiān)管主體，對(duì)開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

政府參與型監(jiān)管模式中，地方政府設(shè)立區(qū)管委會(huì)負(fù)債管理開發(fā)區(qū)公共事務(wù)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立“開發(fā)總公司”負(fù)責(zé)監(jiān)管區(qū)屬國(guó)有企業(yè)，“開發(fā)總公司”的歸口管理部門一般為管委會(huì)的財(cái)政部門。

政府監(jiān)管模式中，政府不再設(shè)立區(qū)管委會(huì)，直接設(shè)立開發(fā)總公司負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和大部分公共事務(wù)管理，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管區(qū)屬國(guó)有企業(yè)，這類模式中開發(fā)總公司承擔(dān)了開發(fā)區(qū)管委會(huì)的職能。   

對(duì)照中央及各省市國(guó)資機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，開發(fā)區(qū)國(guó)資機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范性和專業(yè)性仍有待提升。

對(duì)于國(guó)務(wù)院和各省市地方政府，國(guó)資委是國(guó)務(wù)院或地方政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表政府對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)上不屬于政府部門的組成部分。

而開發(fā)區(qū)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或作為政府部門組成部分（如財(cái)政局）、或作為開發(fā)區(qū)下屬企業(yè)（如開發(fā)總公司），這樣的設(shè)置方式雖然在現(xiàn)階段能夠較好契合開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)管理的需求，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)存在一定弊端：

● 一是非特設(shè)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)降低國(guó)資監(jiān)管的專業(yè)性。如以財(cái)政部門作為國(guó)資監(jiān)管部門可能導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)發(fā)展形成對(duì)政府財(cái)政的依賴；

● 二是存在政企不分的問(wèn)題。開發(fā)總公司名義上是企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是以政府行政方式進(jìn)行管理；

● 三是不利于形成統(tǒng)一監(jiān)管。國(guó)資監(jiān)管大格局構(gòu)建需要形成上下銜接、相互協(xié)調(diào)的溝通合作機(jī)制，開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管模式不統(tǒng)一，監(jiān)管主體不一致，會(huì)增加上下銜接工作機(jī)制建設(shè)的成本。

雖然開發(fā)區(qū)國(guó)資監(jiān)管模式存在規(guī)范性和專業(yè)性不足的問(wèn)題，但總體監(jiān)管程度相對(duì)完善：

● 一是大部分開發(fā)區(qū)已經(jīng)實(shí)施了分類監(jiān)管，按照國(guó)有企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)性質(zhì)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行功能分類，明確主業(yè)主責(zé)。

如蘇州工業(yè)園在2019年對(duì)區(qū)屬19家企業(yè)的主業(yè)進(jìn)行調(diào)整與明確，并對(duì)企業(yè)分成了競(jìng)爭(zhēng)類、功能類和公益類三大類。

● 二是不同程度開展授權(quán)經(jīng)營(yíng)的改革，部分開發(fā)區(qū)國(guó)資已經(jīng)開始清單管理，明確出資人和國(guó)有企業(yè)職責(zé)邊界。

如廣州開發(fā)區(qū)在完善區(qū)屬國(guó)企的戰(zhàn)略重組后，出臺(tái)廣州開發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局權(quán)責(zé)清單，明確國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)19項(xiàng)監(jiān)管職權(quán)，以清單形式規(guī)范國(guó)資委職權(quán)。

此外，也有部分開發(fā)區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)不同程度進(jìn)行授權(quán)，以提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

● 三是混改意愿和力度較強(qiáng)。

開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，為開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)投資提供較大空間，而且激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也能刺激開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)混改的意愿。

如天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在2017年開啟混改工作“三年行動(dòng)計(jì)劃”，遴選南港開發(fā)公司、泰達(dá)租賃、易泰達(dá)科技公司、弘泰物業(yè)公司等4家條件相對(duì)成熟的區(qū)屬國(guó)有企業(yè)實(shí)施首批混改。

國(guó)有企業(yè)改革現(xiàn)狀

國(guó)有企業(yè)改革方面，在開發(fā)區(qū)相對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)刺激下，開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)改革動(dòng)力相對(duì)充足，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程較為迅速。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面，大部分開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)，除了由于歷史原因而導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，基本轉(zhuǎn)制為有限責(zé)任公司或股份制企業(yè)，而且不少開發(fā)區(qū)開始推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為國(guó)有企業(yè)。

如天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在2019年開啟事業(yè)單位改革，行政事業(yè)單位減少了17個(gè)，但把資源向經(jīng)濟(jì)發(fā)展主責(zé)主業(yè)部門傾斜，專業(yè)招商部門從原來(lái)的6個(gè)增加到12個(gè)，同時(shí)加快經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位轉(zhuǎn)制。

完善法人治理結(jié)構(gòu)方面，多數(shù)開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)逐步建立起相對(duì)規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，而且實(shí)施了外部董事制度，部分開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)開始探索職業(yè)經(jīng)理人制度。

如某開發(fā)區(qū)金融集團(tuán)下屬企業(yè)自2018年開始實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度，集團(tuán)經(jīng)理層基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化招聘，但在做實(shí)董事會(huì)職能方面，開發(fā)區(qū)國(guó)有企業(yè)仍有待提升。

企業(yè)考核方面，由于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)定位，其市屬國(guó)企大部分布局在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域，其考核偏重企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效和技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，雖然考核指標(biāo)設(shè)置已經(jīng)區(qū)分了不同類型企業(yè)的貢獻(xiàn)，但分類考核的制度模式尚未形成。

如撫順高新區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)考核方式設(shè)置偏重于科研方面的指標(biāo)，考核指標(biāo)類型較為單一，與區(qū)內(nèi)存在多種類型國(guó)有企業(yè)的情況不匹配。

隨著開發(fā)區(qū)城市發(fā)展和產(chǎn)城融合，除了競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)快速發(fā)展，功能類和公益類企業(yè)的地位將上升，如何對(duì)各種類型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合理的考核，是開發(fā)區(qū)未來(lái)國(guó)企改革的一個(gè)重要方向。

市轄區(qū)國(guó)資國(guó)企改革現(xiàn)狀

市轄區(qū)作為城市組成部分，其城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高，但由于市轄區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較短，在城市運(yùn)營(yíng)管理中主要發(fā)揮城市國(guó)資的補(bǔ)充作用，當(dāng)前其國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)程相對(duì)開發(fā)區(qū)較為滯后。

市轄區(qū)國(guó)資監(jiān)管現(xiàn)狀

從市轄區(qū)國(guó)資監(jiān)管主體的定位來(lái)看，市轄區(qū)國(guó)資監(jiān)管體系存在三種類型：

● 第一類是區(qū)政府特設(shè)專門的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如國(guó)資局或國(guó)資監(jiān)管辦公室等，代表區(qū)政府履行出資人職責(zé)，對(duì)下屬國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，目前采用這種模式的地區(qū)有上海黃浦區(qū)和佛山高明區(qū)等；

● 第二類是區(qū)政府直接授權(quán)區(qū)財(cái)政局，代表本級(jí)政府履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，采用這種模式的地區(qū)有貴港市港北區(qū)和溫州市洞頭區(qū)等；

● 第三類是在區(qū)財(cái)政部門加掛國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)牌子，或在財(cái)政部門內(nèi)部下設(shè)國(guó)資管理辦公室等方式，履行出資人的職責(zé)，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，采用這種模式的有深圳是福田區(qū)和長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)。

如前所述，對(duì)照中央與各省市國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，市轄區(qū)第一種類型的國(guó)資機(jī)構(gòu)設(shè)置模式是較為正規(guī)的，符合政府特設(shè)機(jī)構(gòu)的定位，而其他兩種模式將國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位為政府組成部門，其規(guī)范性和專業(yè)性有待提升。

市轄區(qū)三種國(guó)資機(jī)構(gòu)設(shè)置模式存在與市轄區(qū)國(guó)資國(guó)企發(fā)展相對(duì)滯后有一定關(guān)系，其存在的問(wèn)題與開發(fā)區(qū)國(guó)資監(jiān)管模式存在的問(wèn)題類似，這里不重復(fù)。

由于市轄區(qū)國(guó)資發(fā)展時(shí)間較短，除部分發(fā)達(dá)地區(qū)，市轄區(qū)國(guó)資監(jiān)管模式總體相對(duì)不成熟。主要表現(xiàn)在：

● 一是國(guó)有出資人和國(guó)有企業(yè)邊界模糊，企業(yè)經(jīng)營(yíng)受政府干預(yù)過(guò)多，政企部分的問(wèn)題仍然存在，授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制有待完善；

● 二是分類監(jiān)管仍有待深化，大部分市轄區(qū)已經(jīng)實(shí)施了對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類，但是配套的功能定位、管理、考核、激勵(lì)等制度仍未建立，而且部分市轄區(qū)規(guī)模可觀的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)仍未納入國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管；

● 三是較多市轄區(qū)正積極開展混合所有制改革和員工持股的探索，如上海浦東區(qū)下屬企業(yè)浦東科投在2017年完成了MBO，但許多市轄區(qū)國(guó)資與城市國(guó)資分離的時(shí)候，接收的資產(chǎn)經(jīng)常存在產(chǎn)權(quán)不清晰等歷史遺留問(wèn)題，對(duì)于市轄區(qū)國(guó)有企業(yè)實(shí)施混合所有制改革造成阻礙。

市轄區(qū)國(guó)企改革現(xiàn)狀

與相對(duì)不成熟的國(guó)資監(jiān)管模式對(duì)應(yīng)，市轄區(qū)國(guó)有企業(yè)改革也存在較大的提升空間。

現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)方面，許多市轄區(qū)的國(guó)有資產(chǎn)相當(dāng)一部分是全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)，產(chǎn)權(quán)不清晰、歷史遺留問(wèn)題多等現(xiàn)象較為突出。

法人治理方面，許多市轄區(qū)國(guó)有企業(yè)法人治理制度不完善，出資人、董事會(huì)、黨委會(huì)、經(jīng)營(yíng)層等法人治理主體的權(quán)責(zé)邊界不清晰，董事會(huì)虛化問(wèn)題較為普遍，企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策受政府干預(yù)較為嚴(yán)重，外部董事制度實(shí)施情況不理想，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層市場(chǎng)化招聘程度不高，選人用人機(jī)制有待完善。

如某地級(jí)市市轄區(qū)下屬8家一級(jí)國(guó)有企業(yè)的董事和監(jiān)事基本由區(qū)國(guó)資辦委派，沒(méi)有外部董事，領(lǐng)導(dǎo)層基本沒(méi)有開展市場(chǎng)化招聘。

在企業(yè)考核方面，市轄區(qū)目前尚未形成分類考核的模式，績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置偏重于競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)考核模式，指標(biāo)類型過(guò)于單一。

如某地級(jí)市市轄區(qū)國(guó)有企業(yè)考核指標(biāo)主要集中在營(yíng)業(yè)規(guī)模、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)、資產(chǎn)規(guī)模等經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)，社會(huì)責(zé)任指標(biāo)偏少，并不利于對(duì)功能類和公益類等非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)的激勵(lì)。